徐家良、吴晓吁｜社会组织数字化转型重构政社共治过程的机理探究——来自 W 市 J 公益服务中心的经验观察
［摘 要］ 在数字中国建设的大背景下，社会组织通过数字化转型进入公共事务治理领域，整体性视角下以技术机制和协作机制融合引发的政社互动关系及合作模式转变成为一个值得关注的问题。通过对W市J公益服务中心数字化转型后参与公共服务领域的过程研究发现：其共治机理形成于数据收集内循环和政社各主体之间流转架构外循环的相互作用，在专业性和公共性两大发展导向下，技术机制加入优化协作机制，以结构转型为基础，为社会服务能力护航，实现政社关系的转变。社会组织以数据流转和流程再造构建出内部能力的聚合、过程的扩散和对政府资源的反向吸纳机制，重构政社共治过程。进一步讨论认为，整体性治理中全主体数字化赋能可助力我国社会治理效能提升。
［关键词］ 数字化转型；政社合作；整体性治理；反向吸纳机制
一、引言
随着智慧城市、“一网通办”“一网统管”“一网协同”等公共服务方面的新概念和新技术不断涌现，数字化转型成为近年来贯穿政府职能转变和改革创新过程的关键词，也要求各级政府具备更强的数字治理能力以顺应时代发展趋势。数字化将解离而分散的各部门整合协同提供公共服务，其能力从技术官僚或市场购买获取。在提供数字化服务的社会力量中，企业主体在技术、程序和知识上能够与政府相互衔接，但在服务的公共性上有所缺失。鉴于政府数字化转型的目的在于打造兼具可及性与普惠性的公共服务体系，整体性治理的结构基础依旧是官僚制的权力直接管辖与合同问责，与具备技术能力且更关注公共议题的社会组织携手，是突破现有数字治理领域政社合作公共性瓶颈的可行路径。
在我国，政府与社会组织合作主要以合同外包、补贴、特许经营、代金券或者公私伙伴关系等方式［1］运行。社会组织因具有促使基层社会建立长效自我协调机制的功能，很早便是政府购买服务的供给方［2］。但同时，社会组织也常因过度依赖政府支持而受到诟病。数字化转型对包括社会组织在内的社会力量是挑战也是机遇。数据要素的生成逻辑下，以技术嵌入行政改变政社合作治理形态的过程值得关注。
本文通过整体性视角下的技术与协作机制建构数字化转型过程中政社共治的分析框架，以案例组织数字化转型形成的资源吸纳模式为切入点，深入分析社会组织如何以专业性提升撬动公共服务的资源聚合，从而扭转自身在政社共治中“等靠要”的角色定位，拓展协作机制的可能性。重点从组织结构、专业能力和组织行动的维度开展关联性分析，回应整体性治理逻辑下“制度陷阱”加剧的问题，这一问题体现为单一主体的垂直制度设计与政府治理场景和横向部门情境不匹配，具体从如下几个方面集中阐释：（1）数字化转型背景下，社会组织参与政社共治的激活动因是什么?（2）这种动因怎样影响到社会组织的自身能力建设?（3）社会组织能力的提升如何重新建构双向关系并服务于整体治理格局？
二、文献回顾
（一）社会组织的数字化转型
社会组织数字化转型的既有研究涵盖技术应用、线上线下互动及组织转型等数个方面。
社会组织应用的技术因组织而异，其技术成熟度也与组织在该领域的投入一致，根据《全球非政府组织技术报告》［3］，2019年全球非政府组织的技术投资增加了51%。对于大多数社会组织来说，最重要的技术可能是数据库，较大的组织将拥有数据仓库和数据集市。与数据库相关的是决策辅助工具，使决策者能够访问他或她做出最佳决策所需的数据。已有行动者将大量数据应用于社会问题，识别潜在的支持者并评估其影响［4］。此外还有研究集中在社交媒体的使用［5］以及信息披露［6］上，这些功能是传统宣传与营销方式的升级，其转型目的为精准定位目标人群以获取更多资源的可能性，但这些应用是市场策略的体现，不需要任何特定的IT技能进行操作，不涉及数字化技术升级。
还有学者对社会组织中的线上与线下的互构进行了研究，如社会组织可能正在转向基于交易性沟通模式（而不是双向不对称）的参与，而不是基于参与性沟通模式的在线合作，如对话和内容的共同创作等［7］。也有学者认为，人们在互联网上花费的时间越多，他们从事时间密集型志愿工作的时间就越少，这需要大量的个人投资和承诺。互联网的使用取代了离线的社交互动。［8］与过去使用其他工具一样，这样做的决定应该基于精心规划的战略，该战略考虑到组织的资源和可用预算，以及组织优先考虑的与公众的联系。［9］
技术不仅改变了日常工作，也改变了组织的运作方式和设计方式。数字化转型是现代信息和通信技术在组织内各个层面的整合，由于社会组织的市场化和其与国家部门的关系演变，仅靠订合同以执行政策优先事项的组织将面临大数据对其服务社群的影响。自20世纪70年代以来，在日益市场化的环境中，社会组织试图维持其组织和服务，在个人和企业捐助者以及基金会不断减少的资金中，许多组织都采用了“商业化”的特征和策略，如通过大数据技术来履行与政府机构的合同义务，并向出资者展示效率和有效性以适应来自资助者和其他利益相关者的外部压力，实现理性、技术官僚的组织管理［10］。在许多方面，大数据代表着激增的新自由主义市场逻辑和机制的延伸和深化，特别是寻求重塑行政职能的绩效技术，使所有个人和活动都能以可量化的方式进行计算，从而使机构和决策空间能够自我管理，努力将风险降至最低［11］。
（二）整体性治理视角下的政社互动
自英国学者安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）在题为“Holistic Governance”的演讲中提出“整体性治理”概念以来，逐渐形成融合吸纳了科层治理、网络化治理、参与治理及协同治理的整体政府运作模式。这一模式将碎片化的政府机构整合起来，提供公共服务，应对复杂的政策挑战。国内学者们运用这一理念协调与整合各个组织和结构，跨越组织边界以应对非结构化的重大问题。这一理论视角聚焦于以政府为主体的治理活动，这也与最初的社会主体与市场主体，都来源于政府建构的中国实际紧密相关［12］。学界认为实施整合的关键在于系统性组织结构的创立、服务的合并和整体性执行。
治理机制层面，整体性治理将协调与整合机制作为核心要素，创立系统性的组织结构。政社合作型治理强调多元社会主体在某一空间或治理场域，通过对话、竞争、妥协、合作等互动机制［13］来解决公共问题或提供公共服务，以实现共同治理公共事务，获得共同利益。主体间存在不同互动机制实现彼此的互动和联系，包含主体间的竞争、博弈、对话、协商、妥协、合作等多种形式，确立一致性的认同和集体行动目标，以最大限度地实现公共利益［14］。决定这些互动机制的，既包括法律、地方性规范等正式制度，也包括观念、兴趣［15］、社会网络［16］等非正式制度。整体性治理强调数字信息技术支撑，改变以政府单一部门为主体的管理模式［17］，力图弥合管理对象、管理行为和管理情景等要素之间的界限，并吸纳多元主体参与治理过程［18］。
服务合并层面，大量研究关注数字渠道改变组织服务流程的方式。许多组织以前所未有的、时间紧迫的方式引入“技术驱动”的做法［19］，转型过程没有从战略上启动，许多变化本质上是被动的［20］。这些最初未被设定的更改嵌入到日常流程中的，以确保服务的连续性并保持交互的协同生产性质。技术手段最初仅被视作政府治理的辅助工具，强调信息技术和信息系统在有效配置公共服务和向公民提供服务中的重要性［21］。除了能力层面的技术提升，数字技术的进入也使得政府对社会的管理、政府与社会的合作共治以及社会自治三方面［22］均发生了变化。将数字化工具应用于治理，可以提高公共服务水平和公民参与效率。［23］数字治理更要求将政府确立为公共利益的维护者［24］。治理主体要运用数字技术重塑服务流程，有效打破组织壁垒和信息壁垒［25］。数字时代的公共服务创新与变革成为政社合作型技术治理的生成逻辑和主要模式，技术异质性决定政企合作的多样性，也导致技术提供者在社会治理活动中的角色差别［26］。同样，社会组织获取数字化能力成为技术提供者，能够有效进行角色升级，应对不断变化的社会需求，创造自有公共价值。
整体治理的执行层面，数字化的终极目标在于互联，其推进的不同阶段可视作对“整体性政府”概念［27］的具象化，突破物理空间、地理距离等限制，将人、机、物接入网络情境中，从组织、信息和服务等方面对治理资源进行整合，使治理从分散走向整合。此外，有关组织和公共当局之间的个人和机构联系［28］的组织政治联系研究也相对较少。然而，在营利领域，现有的研究表明，企业的政治关系会影响其盈利能力和获取资源的能力［29］。直到最近，非营利领域的实证研究才开始将政治联系与组织绩效联系起来［30］，与公共当局有机构联系的组织可以证明他们对内部和外部利益相关者负责，［31］官方机构对单个组织的认证或授权会影响潜在捐助者对该组织合法性的看法［32］。当一个组织与强大的政治行为者有联系时，这可能是合法性、价值和潜力的标志［33］。
整体性治理数字化为公共服务带来高效和便利，同样也存在着潜在的风险。如数字化会弱化公民贡献，可能减少公民对他们所贡献的服务结果的控制［34］，也有令人担忧的“技术解决主义”迹象，即所有社会现象都被定义为通过技术解决方案“可以解决”的可量化问题［35］。此外，数字化可能会导致责任、风险和潜在破坏性影响的新分配［36］，数字渠道更容易受到通信中断、冲突、权力斗争和不信任的影响［37］。在基层基于认知的信任一般通过社交线索和印象发展起来［38］虽然数字媒介的社会环境为物理距离较远的人员交流提供很多便利，但它们在信息传递方式上有一定的局限性，使得非语言符号手势等相关情感表达难以实现［39］。技术赋能下的政社互动如何突破上述障碍，是本研究关注的主要内容之一。
（三）融合技术机制与协作机制的整体性治理
数十年来，整体性治理理论的发展历经从技术机制到协作机制的公共事务整合。社会组织成为公共主体的合作伙伴，是因为组织通过直接参与服务提供或代表社区价值观和表达社区需求，以及其对公民的行动具有灵活性和承诺，体现整体性治理固有的民主和合作精神［40］。合作安排从服务提供和市场交流延伸到政策的共同管理、共同治理和共同设计，因此存在于政策制定和交付过程的各个层面，在各部门之间建立信任的潜力更大。［41］
从技术角度出发，信息技术系统一直是塑造公共行政变革的重要因素，第一波自动化数据流程废除了数千个办事员职位，随后的几波浪潮也对人员进行了持续性的小规模裁减，并对行政决策流程进行了更大的改变［42］。然而，20世纪90年代末之前发生的信息技术变革浪潮对变革的影响非常有限。办公自动化流程被广泛调整，以适应公共部门机构原有的组织文化。一旦职能被常规化到自动处理的地步，组织文化往往会降低其对管理绩效的重要性［43］。
从协作的角度出发，许多政府部门机构向完全数字化的运营模式过渡成为可能，也给政社共治情境带来了不确定性、动态性［44］、复杂性与高度异质性等新问题，在新情境中，政府治理面临的是“不能清晰定义、无法明确归因，且没有明确解决方案的问题”，即“棘手问题”［45］，由此，政府治理应从技术理性主义转向以共识为导向的行动主义。政府对合作的寻求很少再聚焦在单纯的技术推进上，转而关注推进共识主导的公共价值上［46］-［48］。
结合协作机制与技术机制的整体性治理是在特定情境下的公共事务整合，此时社会组织需要聚焦在具体情境下为行动提供正当性的公共价值，数字治理情境下的社会组织需重点关注五个功能是否发挥：第一，数字愿景，即所有利益相关方确定一致认同的行动愿景以指引整个治理过程和活动［49］，确保每一环节均接受信息数字化转换，认可数据生成逻辑，这是建立认同识别和生产公有数据的基础。第二，观念构建，即通过沟通和塑造，在观念上规范和激励各主体的行为，以减少利益和价值冲突［50］，逐渐在各主体之间建立收集方式、数据流转、数据处理等非正式制度。第三，主体识别，即识别数据生产链上的每一节点［51］，明确居（村）民、志愿者、灵活用工人员、组织全职人员、行政人员及决策官员在数字治理中所承担的角色，将政社合作过程与数据生产对应。第四，关系协调，即就重要事项和问题进行持续性协调沟通，数字逻辑能一定程度上简化复杂问题，但在转换中也将形成新的内生性问题，需要不断地协调减少冲突。第五，行为监督，即防止利益参与者出现破坏规则与共识的行为［52］。
总体而言，社会组织在政社合作的数字治理体系中，主要功能是生成机制与过程而非提供技术，具体表现为以社会服务能力双向嵌入共治行动及主体结构，使得政社共治资源获取呈现新态势。
三、数字转型与政社共治：双向循环构建
本文选取J省W市J公益服务中心作为研究个案，通过多种途径收集研究资料。首先，作者在调研过程中访谈W市民政局领导、J公益服务中心主任及各部门负责人、志愿者及服务对象，在此基础上整理出约5万字的文字资料，全面了解J公益中心的运作流程以及该中心与政府部门的合作推进情况。其次，作者参与四次J公益服务中心的项目会议及年度会议，观察并记录数字化项目设计和执行的全过程。最后，作者收集国家、省、市、区四级政府的相关文件、统计数据和媒体报道，重点考察在数字化治理逻辑下政府与社会组织合作共治的模式。通过对J公益服务中心的数字化转型以及数字治理背景下J公益服务中心与政府之间的关系研究，聚焦不同阶段之间组织结构、行动者能力以及组织行为的运行机理。
调研中发现，引入数字要素前，政社合作的公共服务供给中，社会组织与政府的互动往往是从上至下单向下达，政社双方在公共服务提供时呈现碎片化的管理关系。不同部门之间产生冗余标准及重复数据，协作成本高昂且服务效率低下，社会组织自身经营困难的同时，政府也面临解决问题的合作对象成为问题本身的困境。而以数字化激活原本相对静态的合作情境，以技术机制和协作机制使政社融为一个整体性的公共服务主体，改变社会组织的角色定位，实现功能协同，依据整体性治理下的联动共变，政社共治之共生新模式，这一转变盘活社会组织发展，使得政社合作更具活力与动力，实现政府力量和社会力量的良性统合。根据数据结构生成逻辑将转变过程分为数据生产、数据流转以及流程形成三个阶段。
（一）政府技术需求：数据的生产
J公益服务中心是2014年成立，服务涉及以W市为中心的W、C、S市等地的一家民办非企业单位，属于登记注册的社会组织。J公益服务中心建立了一套“网络式小微创业”模式。机构创始初期，主要进行社会服务工作，项目地域集中在W市内的两个区，这一阶段J机构主要是在本地另外一家义工机构的扶持下承接项目。和所有初创期社会组织类似，当时J公益服务中心面临的主要问题是资金来源难，人均服务额远不及劳务成本和运行费及纳税，机构运行捉襟见肘。一些承接的主要的社会服务项目合同到期后需要重新招标，但是资金滞后，使得机构运营产生空档期，几乎无法继续运转，机构负责人开始思考转型。虽然2019年就有了全职人员不再驻点、灵活办公的想法，而真正开始改革，进行数字化转型开始于J机构2020年承接的W市文明办项目。J公益服务中心参与文明城市项目的工作人员介绍称：
文明办需要我们做一个能够体现各年文明城市评比的数据平台，硬着头皮做下来发现完全可行，慢慢地也往这方面转了。（资料编号：20221009WJWMCS）
这一平台的建立是基于J公益服务中心与相关部门在之前就建立的长期合作和良好互信。因为之前的义工经历，J公益服务中心负责人一直与民政部门保持着联系，而在文明城市评比中，社会服务一直是重要指标。因此J公益服务中心也一直通过项目招标的方式，作为第三方参与多项指标的评估。在数年的合作后，积累大量的历史数据，每次提交时都有大量的重复工作，文明办不堪其重。又逢2020年，许多评估及资料工作只能线上完成，W市文明办顺势提出，能否建立一个平台，在平台上留存的资料可以生成模板一键调用，减少重复性的填写工作。
负责此项目的J公益服务中心A事业部主管在接到这一并不符合组织战略预设目标之需求时，很难将其与机构先前日常业务合拍，并提出三个顾虑：第一项目部缺乏相关经验；第二，机构内部无IT相关专业全职人员；第三，作为政府招标项目，建立平台已经超出最初划定合同范围，合同项目金额也不足以支撑再寻求外部信息工作人员进行平台搭建。主管向J公益服务中心负责人汇报情况后，负责人结合组织人员能力和数字化转型的普遍需求，做出了接下这个任务的决定。负责人在推进的过程中发现，以政府需求整体发包的成本高昂，而将需要的功能转化为向信息技术公司购买一个基础的应用平台，由J公益服务中心内部来设计附加功能或提供具体的数字产品方案，则成本能保持在可控范围，同时该事业部也具备将项目需求转化为技术需求的能力。A事业部最后在预算范围内顺利完成了该项目，既与文明办后续建立了长期合作，同时J公益服务中心负责人也将此次经验进行整理，形成一种工作模式，在内部进行流程化培训。日后工作中，其他事业部据此次案例向政府主动提出有数字化平台的建设方案，也有不少行政部门采纳并尝试。
凭借该项目的成功运作，J公益服务中心逐渐在W市的市级、区级及街道各级政府部门间建立起数字技术供给维度的品牌效应，J公益服务中心正式步入数字化转型之路。而该案例也让机构负责人认识到，短回应链条和扁平化结构更有利于机构因时因势迅速反应。因此，2019年至2022年，机构全职人员由45人精简至32人，同一时间内，机构整体服务额四倍增长。这一变化包含服务领域拓宽和项目单价提升的双重因素，而这两者均是由于专业性的提升。
（二）内循环到外循环：数据的流转
经过两年的数字化转型，J公益服务中心实现了全流程数字生产贯通。“确保所有环节都有数字产生”是J公益服务中心的项目及组织运行理念。在完成了第一次数字平台建立的尝试后，J公益服务中心以地区为分界设立七个事业部。各个事业部之间承接的项目类似、功能相同，仅以事业部负责人所在行政区域进行划分。实际上，这几个事业部并没有自己的办公地点，各部门独立承担工作，仅有一位财务人员不参与项目生产。对这些网络化分布的全职员工进行管理，流程数字化是重要途径。
数字化转型并非简单购入软硬件设备或形成静态的流程以及人员管理，而是将全链条的工作转化为可以留存、流转、流动的数据的动态系统。机构内部建立内部购买的模式，即不同事业部之间相互提供沟通和咨询，所能提供的要素包括技术和劳务等。自此J公益服务中心数据的内部循环建立，地理和业务运作的去中心化使得数据云同步成为机构实际连接，各个事业部甚至单一员工推进项目的独立运营并拥有自己的数据，这些数据在机构的平台与网站上通用，运用灵活用工平台完成分派项目，接入非全职人员的从数据体现出各接入者的劳动价值，实现内部数据库范式整合。
外循环的实现源于三个方向的数据流转，即场景、空间以及规则［53］。超越整体性治理，意味着对技术的应用不再局限于政府各层级之间以及向社会的单向布置，更需技术供给组织以需求前置判断辅助技术使用方之协调与决策，以实现协作机制下的迅速回应。J公益服务中心活动场域的拓展，与W市数字化的应用场景拓宽需求同源、目标同向，同时能以数据收集以及流程构建迅速反馈现实问题，以要求拆解实现行为协同。本文中，技术治理的产生源于政府需要，也源于社会组织发展转型，因为政府与社会组织之间存在目标耦合，获得激励相容。在空间上，J公益服务中心遵循人员离场逻辑，也暗含政府对于社会组织的要求。调研中发现，J公益服务中心通过数字化转型，拓宽了服务边界，却不注重品牌的建设。前台填写者的认知中，自己填写的是政府的平台，而后台管理者视角中，政府直观获得原始填写信息。J机构以中介结构的政—民直接沟通机制建立跨地域、长期性和一站式的政府数据开放平台，运用收集技术全面感知相关领域社会事件的动态变化，在后台将这些进行分析和可视化，做到多端口的数据信息输入，单端口的治理结果输出。规则上则通过需求——回应的逻辑重塑机构参与公共治理的竞争机制。J公益服务中心的全职人员将政府和他们的持续性合作的原因归结为响应效率。两位全职人员称：
“和企业比我们的优势在于能迅速响应，像联通移动这些企业还在向上汇报的时候我们方案都给出去了”（资料编号：20221009WJCZ）。“有的项目就是要赶快弄出来嘛，也不需要我们做到极致，我们做得快就行了”（资料编号：20221009WJWMCS）
实现内循环和外循环相结合，整体遵循的是“人员离场、数字在场”的逻辑，这一逻辑体现在J公益服务中心与政府合作的典型项目之中。以J公益服务中心在做的两个类型的项目为例，一类项目是社工站。社工站的要求是长期驻点，精简人员和离地办公的机构显然无法支撑这一需求，目前也仅有一个事业部仍在负责相关工作，且并未常驻社区。其主要运营方式为主动对接、梳理汇总各类服务资源，明确街道辖区布局、资源分布等内容。形成社区需求清单、居民需求清单以及辖区单位资源清单，促进在地资源的最大化聚合、最高效利用。在此基础上把社工站/民生综合体等项目整合平台打造成为资源的“集散地”“中转站”，搭建多元主体协作平台，最大限度实现政府、社会、居民三方资源的有机融合和多元服务的常态化开展，推动项目整合平台得到更加实质性的资源共享。
另一类典型合作项目是“美丽河道”项目，项目有兼职人员和监测人员，在监测人员当中选择兼职助理。工作模式为设计一个活动后，和委托方进行沟通，确认方案之后的工作由兼职助理在灵活用工平台招聘兼职人员进行。而机构人员的职能定位是诊断问题、组织者和协助者而非一线的具体操作人员。进行品牌运作需要付出极大的精力，J公益服务中心追求的是提供更多的社会服务，而非在一个地区与方向做到深入人心，这一方面是源于负责人对质与量的取舍，另一方面是机构选择以项目运转起来作为机构内部评估的关键指标。掌握了技术和数据后，以机构为主体来管理计划实施进度，同时最大限度减少用人成本。如J公益服务中心负责人说：
“80分到90分要付出一倍的努力，90分到95分要付出两倍的努力，我们只做70分就够了。”（资料编号：20221026WJBGS）
（三）新流程的生成：数据楔入主体
J公益服务中心与各公共治理部门之间的关系，通过数据的从属关系来间接决定。不同于传统要素，数据要素具有虚拟性、非竞争性、排他性和非均质性等显著特征［54］，这意味着数据并非天然属于其生产者，其所有权可以同时属于多个主体。
这也意味着数据的共享能带来治理之间各主体的直接交互，无论是参与评估、提供农村人居平台或是参与社区治理，J公益服务中心都不是数据的原始生产者，在为河道治理提供数据收集时，无人机拍摄实时生成图像数据，也不意味着J公益服务中心拥有数据，是这些图像信息的唯一主体。事实上，所有“采集-处理-存储-分析”的递阶过程，都使得数据产生新的主体。而这是进行治理互动的直接联系，也是互动的最好凭证。
正如大数据将记住所有网络活动者的偏好与选择，从个体到集体的集合能更直观地体现合作的流向，数字的留痕性使得互动机制在所有项目中都有迹可查。以农村人居项目为例，J公益服务中心向合作街道提供平台，居（村）民能够从前台进行信息登记，这是最原始的个体数据生产，同时为街镇留有后台操作接口，街镇能够将数据集合、统计以及可视化。所有操作都将进行留存，浏览量、操作次数、生成报告的偏好、功能使用的顺畅度等用户使用数据作为J公益服务中心日后进行平台维护和服务升级的依据。
在数据的流转过程中，J公益服务中心以数据要素楔入之前并未进入的领域。从民政端口到更多公共治理领域为端口，以信息整合能力为基础的部门协同应运而生。数据使得各个部门在正式的面对面交流之前，甚至不需要各个部门直接到场进行沟通，就将跨部门的信息进行了集合，在数据层面上实现了合作。因为数据的确权一直以来存在着问题，“政府部门不愿给、公众个体不知给”的情况屡见不鲜。即使政府与企业进行合作，由某一企业进行收集，民众也会产生数据安全的不信任：我们的个人信息上传给企业，企业用这些信息再进行牟利。利益和绩效主导的模式中，没有人能为公民数据权负责。而J公益服务中心的非营利性和公益性在一定程度上解决了数据确权的问题。J公益服务中心在W市各地各部门的合作，其运营模式、建构平台都是固定架构，根据当地项目需求进行个性化调整，在较短的时间内收集到尽可能多的信息，不作筛选，由后台的政府管理部门自行进行分析。其平台依旧属于政府部门，数据分割明确，主要承担着输送和传递数据的功能，但不进行留存与处理。以公共性让渡了自己的数据所属权，J公益服务中心即使生产数据，提供平台，也不占有数据。外循环的数据并不进入到组织的内循环，兼职人员与灵活用工人员的工作在另一面板上运行，通过数据的隔离实现权责的明确与归属确立。
结构的网络化分为硬件的配置和组织平台的运作模式，技术应用类型涵盖内部数字化管理及外部项目化应用。内部数字化系统使用包括给工作人员配备的同数据端口的手机、笔记本电脑、智能手表、打印机、无人机、4G记录仪等硬件及灵活用工、项目管理平台、云盘等软件，外部项目化应用按项目分类包括建立第三方评估平台、数据可视化平台和治理辅助工具。这些工具运用了不同的新技术，也分别产生了不同的治理效果。这一机制是通过J公益服务中心全部门进入数据生产链实现的，不只是新增技术部门、新建技术平台这类系统保障性底层操作，而是通过将7个事业部直接与数据生产对接，建立起更高维度的生产对象和劳动工具。首先由兼职人员和灵活用工成员在远程进行初步的资料收集，除了直接收集的资料，这些人员所到达的轨迹与形成的频率也成为数据的一部分，后台管理人员的处理的方式、模型、频次以及结论也加入分析的部分，结合起来进入到分析模块。下一步的动员为机构内部管理人员的加入，J公益服务中心的每个项目负责人所发挥的是数据的留存、选择、分析以及模型的制定的功能，他们的加入使得具有社会服务功能的数据得以留存并发挥，此时，社会组织人员的专业性被动员起来，发挥出偏向于服务更多人群的公益判断，这些判断被留存下来，形成之后工作的框架和范式。在遇到类似的项目，或是将当前项目的时间进行延伸时，这些框架会被回归至真实世界之中，曾经抽离出的平行数据重新进入现实情境，而有了数据轨迹的指导进行的选择行为留下了数据痕迹，决策追索也有迹可循。自顶部向下进行最优价值判断与选择，降低因为决策者、行动者、政策变动等因素造成的执行异化之风险。
其网络化结构不仅是向内生成，也外延体现在多重赋能的反馈节点。数据的中介机制指的是根据协议和/或算法将未满足的数据需求转发给一个或多个其他中介节点或者响应端节点。系统的跨部门数据流转往往面临着数据请求、需求集中和选择反馈的问题。第三方评估平台一头连接大数据和云计算平台，一头连接其他组织与社会公众，深度参与了社会治理活动；数据可视化平台将收集数据进行直观数据分析，为政府社会治理决策进行参考；治理辅助工具包括社区治理、河道治理、农村人居、老屋改造等，既涉及地理信息的系统收集，也包括无人机的应用，政府直接购买平台，平台端两侧为社会公众和政府，平台直接参与社会治理。技术异质性决定了政社合作的多样性，也使得J公益服务中心在多个维度深度参与社会治理。
硬件设备与软件单元、项目流程和流程设计等结构共构组织内部后台基本架构和接口。依靠机制、硬软件及技术和学习形成前台的数字管理系统、灵活用工平台、网络办公场景、机构自有组合形式以及各事业部的自主经营模式，此时数据要素生成，动员劳动力、信息、资源等其他生产要素形成数据内循环。如图1所示，J公益服务中心首先通过数字化转型使得组织内部具备数据生产能力，通过数据要素的入场，从以政府的技术需求为导向，从数据生成到数据应用到数据生态。以内外双循环构建新的技术治理载体，这一载体以项目为导向，以网络化关系串联起多元主体，形成非正式制度为主导的合作互动机制，强化动力基础的重要载体。
四、数据生产与流程再造：社会组织对行政资源的反向吸纳机制
基于个案，可见以社会组织掌握形成的双向循环促成新的良性政社合作生成机理，超越原有的政府主体以技术整体统合系统内社会组织和企业主体的机制，形成更具自主性的技术协同。其构建过程为J公益服务中心通过技术赋能组织及创新，反向吸纳政府对公共服务的选择。其模式可以总结为能力与结构撬动的政社共治创新，路径为以结构转型为基础，以数字能力赋能，以社会服务能力护航，最终实现组织的反向吸纳的生成和政府行动的转向。这一反向吸纳双循环建构的关键要素在于能力要素、数据能力和公共服务能力在平台构建上实现高效耦合。社会组织将分散的公共治理领域整合，使各主体之间达成共识，政社共治良性持续地运转，发挥着愿景塑造、观念构建、主体识别、关系协调和行为监督五大功能。
过往对于政社结构和行动影响的研究，或讨论行政体系吸纳社会主体［55］，或聚焦社会组织的过程策略［56］，这些研究阐明了技术对于结构的影响，但没有改变整体性治理理论下生成的垂直治理体系，既有合作模式也未能解决政社合作意愿低下、系统平台陷阱以及数字转型表面化等问题。本文加入能力要素的讨论，从能力与结构两大维度出发衍生出数据与流程的双重流动，拓宽原有单纯技术机制的功能，深化协作机制的建构，如图2所示。通过数据生成和流程再造实现内部能力的聚合、过程的扩散和对政府的虹吸效应。
内部能力聚合指数字化进入将原本松散、不可量化的公共服务汇集为综合的问题解决方案，能力在结构和行动中起到杠杆作用。J公益服务中心属于社会组织中的民办非企业单位，其本身具有驱动力、主体性、专业性、规范性和协同性五方面特质［57］，这与数据流转的问题解决是套嵌解决的。建立在志愿主义基础上的互益或公益精神驱动社会组织用数字化场景拓宽服务维度，消除时空限制，为更多和更广人群服务。社会组织作为关键参与者，保持主体性精神，以数字要素串联各治理主体，使整体做功大于各局部主体功能简单相加之和。社会组织的服务对象是不特定的人群，为了纯粹的社会利益而提供专业性的服务，应对复杂情境的离散数据，能将其筛选为提供更广泛社会服务的解决激励机制，在流转链条中发挥着重要的中介机制。同时，社会组织作为不同于政府与企业特性的第三方，其规范性使其具有监督和规则重塑功能。其决策和执行不由上级政府直接决定，拥有一定的自主性，分解了数据需求集中的端口问题，使其数据请求具有合法性和可得性。而其技术的协同性则体现为对能力和结构的协同提升，数据能力是将其他能力收束的黏合剂，对其他维度能力的提升也发挥动员和共增效应，结构协同主要表现形式为数据建立杠杆，以灵活用工、技术手段创新动员劳动力和资本两大传统生产要素，通过与这两大要素的非线性协同作用，对政社合作结构生成正向促进。
过程扩散指社会组织将数据生成扩散至和其他主体的互动之中。这一过程分为三个阶段。第一个阶段是数据的生产和数据库的构建。将在地、分地域、不同层级以及长时间跨度的一手资料转换为信息形式进行云端存储，主要是进行尽可能多的信息收集，不做选择和区分，不预测这些数据的用途［58］。这一阶段属于信息捕捞，从尽可能多的面向收集尽可能广的数据，将对象的行为、习惯从原来的环境中剥离出来，把框架化为数据，将现实书面及非书面的信息脱离其本身含义转而赋予数字化的符号。这一信息符号的转换过程彻底隐去个体的概念，确保单个主体的相关信息成为数据库中储存的一个单元，其隐身性能更广泛地动员参与群体，使得参与群体的数量增加、范围大幅扩大。第二个阶段为数据处理阶段，这一阶段将收集到的信息进行数字化处理，识别数据相关关系，形成自动化的知识生产。这一阶段会产生分析结构和经验规范，将现实情况平行仿真于数据逻辑之中。这一阶段的特征是仿真性，使得离场人员被动员加入在场人员所收集到的数据链条之中。第三个阶段为场景复原阶段，将形成的结构和规范应用于个体行为。在这个阶段中有一个重要的前提，即大数据或者数据库能够反映现实的多样性［59］，将简化和抽象的行为者行动复原到复杂情境中的预设，实现对个体行为的预测和治理设计。这一阶段实际为情境动员，将仿真情境复现化。
对政府的虹吸效应指在政社合作提供公共服务的过程中，工作过程天生的引力与位能差异，将复杂性工作自然地从压力大的一方流向压力小的一方。这一特质受到社会组织的志愿性和专业性平衡的影响。社会组织以志愿性为核心的传统动员机制极易被行政体制内生产的公共物品和专业能力替代，其人员在场性的强调反而容易造成政府基层治理的安排重复以及设置冗余。当社会组织与民众建立了人情沉淀，会带来民众对基层政府的疏离情绪，制造新的疑难问题，增大提供合作方的压力，政府会通过结构转化逐渐加压恢复均衡；而当这些组织选择隐身，则成为政府外包机构、可替代性和依赖性加剧的风险大幅提升，政府的资源和支持就将流向更能解决问题的方向。当社会组织以数据要素的生成者出现这一服务链条上时，其公共性和专业能力的具备将技术机制与协作机制结合到一起，使其成为公共服务的高地，自然地汇集了政府的注意力成为固定化的选择，既规避替代性服务的问题，也避免自身被更换的风险。
五、结论与讨论
从整体性视角下，数字化转型技术机制变动对实施主体带来发展可能性的同时，其协作机制也对结构关系与能力互动也会产生影响。与以往研究不同的是，本文关注社会组织主体结合数字化对整体结构和系统能力变动的影响。J公益服务中心的案例表明，社会组织的自身特性在通过数字化转型后参与治理的过程中有着显著优势，且为政社合作提供了更多的可能性。
本文发现，政社共治中的反向吸纳机理体现为以数据链条带动社会组织专业性和公共性并存的平台构建，超越从上至下的层级协作机制，使得从找部门要数据，转为流程生成数据各单元调取数据，数据的流转对政府治理理念、治理结构、行政程序、政务质量、业务流程和制度供给的每一个流程的转变过程都起到了正向作用。技术机制将协作机制的范围扩大和功能加强。具体体现为，作为生产要素的数据，其生成—流转—输送的生产链条，每一步都存在着确定化和明晰化的问题。一直以来，对于公共治理领域的数据要素，都存在着信任获取、开放有限、权属确立和责任分配的问题。在技术官僚与政企合作之外，社会组织以其独有的不分配利润和面向公众的公共服务性，发挥出其自身在公共治理领域的参与、中介和动员机制。
而这一转型实践的效能也实然可察。从社会组织自身的角度来看，通过数据要素的生产，一方面完成自身数字化转型实践，另一方面提升自我造血功能，摆脱资源依赖型的发展要素；从公众的角度出发，将个人信息提供给熟知的公益性组织，将比提供给营利性组织更加值得信任；从政府的角度则是，组织的离场性增加了基层政府直接参与治理的认知性。因此社会组织、公众和政府三个主体在不同的场域实现了数字参与公共价值的共建。
将社会组织数字化转型实践扩大到公共治理层面，整体性视角下的公共治理动态转换性与场景差异性都较强，不考虑政社二元主体的自身特性，仅关注主体间关系演变以及系统互动，难以描绘多元主体对共治的共识调整、结构改变以及密切行动关系的建立与解除。“结构—能力”框架是一个可拓展的分析框架，本文注意到在受到数字化等政策窗口的外部注意力时，本体结构与能力对政策窗口的变动方向起到的阶段性转换动力，共治机理从单向逐层级下达转变为政社双向流转。
值得讨论的是，数字化转型对社会主体和政社共治效能的提升是否是普适的，换言之，技术工具能否直接嫁接于现有任何结构之上并自动生成治理绩效。个案中，治理效能的提升源于政府、社会组织及民众三大端口的介入，通过数据生成和流程再造实现的结构转变，使得公众获取信息、社会组织获得服务机会和政府提取数据，各个环节的需求均有效得到满足。如何将数字要素架构成为插件式工具，因地制宜地应用于整体性治理的各个主体和广义场景的效能提升，实现社会全域的无差别接入，这是数字治理所面临的共同问题，也是相关研究的可能方向。
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